Mapa, której nie widać. INSPIRE po 19 latach: historia, bilans i reforma

Dyrektywa INSPIRE od 2007 roku sprawia, że europejskie dane przestrzenne da się znaleźć, obejrzeć, pobrać i połączyć ponad granicami. W grudniu 2025 r. Komisja Europejska zaproponowała jej gruntowne „uproszczenie”. Rada UE i Parlament Europejski przywracają jednak część usuniętych mechanizmów. Piszę o tym jako geoinformatyk, który od kilkunastu lat pracuje na tych danych. Moim zdaniem dane referencyjne to infrastruktura państwa, a sposób ich udostępniania jest sprawą suwerenności technologicznej, a nie tylko biurokracji.

Dwie sceny

Scena pierwsza: Białystok, czerwiec 2013 r. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Białymstoku uruchamia Katalog Otwartych Danych. Zaprojektowałem go i współtworzyłem jako specjalista ds. informacji o środowisku. Założenie było proste i wypisaliśmy je wprost na stronie: urząd „w trakcie pracy codziennie wytwarza, porządkuje oraz udostępnia wiele rodzajów danych”, a katalog ma być miejscem, w którym zbiera się zasoby „przydatne do innych zastosowań, niż te, do których zostały stworzone”.

Katalog porządkował dane w grupach tematycznych: formy ochrony przyrody, strefy ochrony gatunkowej, ochrona międzynarodowa, służby i infrastruktura ochrony środowiska, edukacja ekologiczna. Publikował rejestry rezerwatów, parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, użytków ekologicznych czy pomników przyrody (archiwalna strona katalogu). Lokalizacje części form ochrony przyrody, mogilników czy stacji monitoringu powietrza były dostępne przez usługi sieciowe WMS i WFS. Dane można było pobrać w formatach SHP, GML, JSON, XLSX i PDF, bezpłatnie i z prawem do ponownego wykorzystania. Wymagano jedynie podania źródła. Projekt zauważyła wtedy branża: GIS Support opisał go jako przykład udostępniania danych środowiskowych zgodnie ze standardami OGC.

Najlepiej widać to w porównaniu z tym, jak było wcześniej. Każda prośba o dane była osobnym wnioskiem, rozpatrywanym w kolejce spraw. Zwykle trwało to tydzień, czasem do dwóch. Potem szła korespondencja z odpowiedzią, a nierzadko kolejne pisma z wyjaśnieniami. Po uruchomieniu katalogu warstwy przestrzenne, pliki z BIP, a nawet elektroniczne wersje książek, które RDOŚ wydawała na papierze w ramach projektów finansowanych ze środków publicznych, były dostępne od ręki. Proces, który trwał tydzień lub dwa, skrócił się do kilku minut. Zyskali na tym także ci, którzy potrzebowali zbiorów wymagających indywidualnego przygotowania: urzędnicy przestali przepisywać te same odpowiedzi i mieli czas na sprawy naprawdę pracochłonne.

Na tamte czasy był to w administracji środowiskowej projekt nowatorski. Na stronie katalogu umieściliśmy zdanie, które dobrze oddaje jego ducha: „Prowadzenie katalogu jest elementem ogólnoświatowej inicjatywy, której głównym celem jest uczynienie informacji publicznych bardziej dostępnymi dla obywateli.”

Za naszymi plecami stało prawo: europejska dyrektywa INSPIRE i polska ustawa o infrastrukturze informacji przestrzennej z 4 marca 2010 r. Urzędnik, który chciał otworzyć dane, miał w ręku coś mocniejszego niż dobrą wolę.

Scena druga: dziś. Prowadzę zautomatyzowane analizy lokalizacji farm wiatrowych i fotowoltaicznych dla kilkudziesięciu gmin w Polsce. Opierają się na otwartych danych przestrzennych: bazie obiektów topograficznych BDOT10k, danych ewidencji gruntów i budynków, państwowym rejestrze granic (PRG), Centralnym Rejestrze Form Ochrony Przyrody (CRFOP), systemie MIDAS z danymi o złożach, rejestrach zabytków i wielu innych. Metodę opisałem w artykule w czasopiśmie Energy. Analiza, która kiedyś wymagałaby miesięcy zbierania danych, dziś zajmuje dni.

Między tymi scenami jest kilkanaście lat pracy tysięcy ludzi w urzędach, firmach i na uczelniach. Jest też dyrektywa, której większość użytkowników danych nigdy nie czytała, choć korzysta z jej efektów codziennie. Ta dyrektywa jest właśnie przebudowywana.

Świat przed INSPIRE

Na przełomie wieków Europie nie brakowało danych przestrzennych. Każde państwo miało swoje urzędy kartograficzne, katastry, służby geologiczne, hydrologiczne i środowiskowe. Problemem było to, że nic do siebie nie pasowało: różne układy współrzędnych, modele danych, klasyfikacje, licencje i ceny. Brakowało metadanych, więc samo ustalenie, czy jakieś dane w ogóle istnieją, było wyzwaniem.

Dyrektywa INSPIRE mówi o tym wprost w swoich motywach: poszukiwanie danych i ocena ich przydatności pochłaniają znaczną ilość czasu i zasobów. Dlatego jednym z jej fundamentów stały się metadane i usługi wyszukiwania.

Skalę problemu dobrze pokazuje rozszerzona ocena skutków z 2004 r., przygotowana razem z projektem dyrektywy. Jest mi szczególnie bliska, bo dotyczy ocen oddziaływania na środowisko, którymi zajmuję się zawodowo. Ankieta Komisji wśród ekspertów wykazała, że problemy z dostępem do danych przestrzennych i ich wykorzystaniem podnosiły koszt ocen oddziaływania na środowisko (OOŚ i SOOŚ) średnio o 5,4%, a czas ich przygotowania o 8%, czyli o mniej więcej dwa tygodnie na każde opracowanie.

Prawdopodobnie najpoważniejsze były jednak problemy transgraniczne. Rzeki, zanieczyszczenia powietrza i korytarze ekologiczne nie kończą się na granicach państw, a dane kończyły się dokładnie tam. Już w dokumentach przygotowawczych z 2002 r. zarządzanie ryzykiem powodziowym wskazywano jako przypadek, który wymaga łączenia danych wysokościowych, hydrograficznych, transportowych i demograficznych. Autorzy pisali, że niedawne „lokalne i transgraniczne katastrofy pokazały nadrzędne znaczenie sprawnego zarządzania ryzykiem”.

Dlaczego otwieraliśmy dane: trzy motywy

Otwieranie danych publicznych w Europie to nie jedno wydarzenie, tylko proces rozpisany na ćwierć wieku. Splatają się w nim trzy motywy.

Motyw pierwszy: jawność i prawo obywatela do wiedzy

W 1998 r. w duńskim Aarhus podpisano konwencję o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Jej idea jest prosta: obywatel ma prawo wiedzieć, co dzieje się z jego środowiskiem, i współdecydować o nim. UE przełożyła to na dyrektywę 2003/4/WE o publicznym dostępie do informacji o środowisku. Katalog RDOŚ był w gruncie rzeczy praktycznym przedłużeniem tej idei.

Prawo do informacji to jednak jedno, a jego realizacja to drugie. W 2009 r., jeszcze przed katalogiem, napisałem rozdział raportu „Jawność i kompetencja II” (s. 113–116). Sprawdziłem w nim, jak samorządy województwa podlaskiego wywiązują się z obowiązku prowadzenia publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku. Obowiązek istniał od 2001 r., a od końca 2006 r. wykaz trzeba było prowadzić elektronicznie w BIP. W październiku 2009 r. przejrzałem strony wszystkich 133 jednostek samorządu. Wykaz prowadziło zaledwie 60 ze 118 gmin, czyli niespełna 51%. Połowa z nich robiła to „ręcznie”, edytując strony BIP, i tylko 40% takich wykazów było kompletnych. Wśród gmin korzystających z rządowego Ekoportalu kompletnych było 74%, a z dedykowanych systemów 85%. Żaden z dedykowanych systemów nie pozwalał przy tym na łatwe pobranie danych.

Wniosek z tamtego badania towarzyszy mi do dziś: sam obowiązek prawny nie wystarczy. Jeśli nie idą za nim wspólny standard i dobre narzędzia, każdy realizuje go po swojemu, a efekt jest niekompletny i trudny do wykorzystania. To dokładnie lekcja, którą INSPIRE próbowała przełożyć na skalę europejską.

Motyw drugi: polityka środowiskowa bez granic

Tu w centrum stoi sama INSPIRE. Projekt COM(2004) 516 Komisja przedstawiła w lipcu 2004 r. Po trzech latach negocjacji dyrektywę 2007/2/WE przyjęto 14 marca 2007 r.

Ważne jest to, czego INSPIRE nie robiła. Nie budowała jednej europejskiej bazy danych. Jak przypomina Komisja, infrastruktura została zbudowana na krajowych infrastrukturach państw członkowskich. To federacja: dane zostają tam, gdzie są tworzone i najlepiej utrzymywane, ale wszyscy umawiają się na wspólne reguły ich opisywania, udostępniania i łączenia.

Motyw trzeci: gospodarka

Równolegle UE dostrzegała, że informacja sektora publicznego to surowiec dla gospodarki. W 2003 r. przyjęto dyrektywę PSI o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Kolejne kroki to dyrektywa o otwartych danych 2019/1024 i rozporządzenie wykonawcze 2023/138 o zbiorach danych o wysokiej wartości (High-Value Datasets, HVD). Wymaga ono bezpłatnego, maszynowego udostępniania m.in. danych geoprzestrzennych i środowiskowych.

Ocena skutków z 2004 r. szacowała korzyści z INSPIRE na 1,2–1,8 mld euro rocznie w całej UE, przy nakładach rzędu 4,8–7 mln euro rocznie na państwo członkowskie. Autorzy uczciwie przyznawali jednak, że brakowało niemal jakichkolwiek wcześniejszych badań ilościowych. Szacunki opierały się na wiedzy eksperckiej i studiach przypadków, a korzyści policzono głównie dla sektora środowiskowego. Do tej kwestii jeszcze wrócę.

Jak działa INSPIRE, wyjaśnione po ludzku

Najprościej opisać INSPIRE jako wspólną gramatykę dla map. Każdy kraj nadal mówi własnym językiem, czyli prowadzi własne rejestry i systemy, ale wszyscy zgadzają się co do kilku reguł, dzięki którym te języki da się tłumaczyć automatycznie.

Gramatyka INSPIRE ma cztery części:

1. Co obejmuje: 34 tematy danych w trzech załącznikach. Od danych podstawowych (układy odniesienia, granice administracyjne, działki, adresy, sieci transportowe, hydrografia, obszary chronione), przez ukształtowanie terenu, pokrycie terenu i ortofotomapy, po dane tematyczne: gleby, zagospodarowanie przestrzenne, strefy zagrożenia naturalnego, rozmieszczenie gatunków, zasoby energetyczne.

2. Metadane: każdy zbiór ma swoją metryczkę. Kto go prowadzi, czego dotyczy, jak jest aktualny, na jakich warunkach można go użyć i gdzie go znaleźć. Brzmi nudno, ale bez metadanych nie ma wyszukiwarek, katalogów ani automatyzacji.

3. Usługi sieciowe: dane przez internet, a nie przez pismo. Usługi wyszukiwania (katalogi), przeglądania (najczęściej WMS, czyli obraz mapy na żądanie), pobierania (WFS, Atom, czyli same obiekty z atrybutami), przekształcania i uruchamiania.

4. Interoperacyjność: wspólne modele danych. Wspólny układ odniesienia ETRS89, wspólne listy kodów, unikalne identyfikatory obiektów, ustalone schematy. To najtrudniejsza i najdroższa część, ale właśnie ona sprawia, że rzeka z polskiego zbioru może „dopłynąć” do rzeki ze zbioru sąsiedniego państwa.

Do tego dochodzi zasada wymiany danych między organami administracji (art. 17): urzędy mają mieć dostęp do swoich danych nawzajem, bez barier utrudniających wykonywanie zadań publicznych.

Słowniczek

• Metadane: opis zbioru danych, jego „metryczka”.
• WMS (Web Map Service): standard OGC udostępniania obrazu mapy przez internet.
• WFS (Web Feature Service): standard OGC udostępniania samych obiektów (geometria i atrybuty).
• OGC API: nowa generacja standardów OGC, oparta na REST i JSON.
• Harmonizacja: przekształcenie danych do wspólnego modelu, tak by dane z różnych źródeł miały te same pojęcia i strukturę.
• HVD (High-Value Datasets): zbiory o wysokiej wartości, które trzeba udostępniać bezpłatnie i maszynowo.
• OGC (Open Geospatial Consortium): międzynarodowa organizacja tworząca otwarte standardy geoprzestrzenne.

Polska ścieżka: od ustawy do otwartego zasobu

2010: ustawa, która zbudowała rusztowanie

Ustawa z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej przeniosła INSPIRE do polskiego prawa. Jak w całej Europie, nie powstała jedna nowa baza. Ustawa rozdziela odpowiedzialność za poszczególne tematy danych między 13 kategorii organów wiodących, od Głównego Geodety Kraju, przez Głównego Konserwatora Przyrody i Prezesa GUS, po Wody Polskie. Całość koordynuje minister właściwy do spraw budownictwa i planowania przestrzennego przy pomocy Głównego Geodety Kraju. Powstał krajowy Geoportal jako punkt dostępu, a urzędy dostały obowiązek tworzenia metadanych i usług. Katalog RDOŚ korzystał z usług WMS i WFS udostępnianych w infrastrukturze Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

Ustawa z 2010 r. zbudowała jednak warstwę instytucjonalną, a nie otworzyła w pełni danych. Usługa przeglądania to co innego niż możliwość pobrania całego zbioru do własnej analizy. Wiele materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nadal wymagało wniosku i opłaty.

2020: przełom

Przełom w praktyce użytkownika przyszedł 31 lipca 2020 r. Wtedy weszła w życie nowelizacja Prawa geodezyjnego i kartograficznego, która zniosła opłaty i tryb wnioskowy m.in. dla ortofotomapy, numerycznego modelu terenu (NMT), numerycznego modelu pokrycia terenu (NMPT) i bazy obiektów topograficznych BDOT10k.

Znaczenie tej zmiany polegało nie tylko na cenie równej zero, ale na usunięciu kosztów transakcyjnych: nie trzeba pisać wniosku ani czekać na przygotowanie paczki danych. Można pobierać automatycznie i budować narzędzia, które same sięgają po dane.

Efekt był natychmiastowy. Według badania opublikowanego w 2021 r. od sierpnia do grudnia 2020 r. z dziesięciu baz GUGiK wykonano 3 896 277 pobrań. W samym październiku było ich 1 446 061, a transfer sięgnął ok. 120 TB. To nie jest liczba użytkowników, bo jeden skrypt może pobrać tysiące plików, ani miara wartości ekonomicznej. Jest to jednak bardzo mocny dowód popytu, który wcześniej blokowały procedury.

Ekosystem, który wyrósł na otwartych danych

Najlepszym dowodem, że to działa, jest to, co zbudowali sami użytkownicy. Polska społeczność stworzyła wtyczki do QGIS, które pobierają dane GUGiK (np. „Pobieracz danych GUGiK”), pakiet rgugik dla języka R i narzędzia do usług INSPIRE Atom. Administracja szkoli urzędników z QGIS, GeoServera i OGC API Features w ramach działań związanych z INSPIRE.

W marcu 2026 r. Główny Geodeta Kraju podpisał porozumienie ze Stowarzyszeniem QGIS Polska o konsultacjach w zakresie danych i usług PZGiK oraz o promowaniu otwartego oprogramowania. Dla mnie, jako jednego z założycieli Stowarzyszenia, to symboliczny moment: administracja i społeczność użytkowników siadają do jednego stołu.

Bilans kilkunastu lat: co się udało, a co nie

Co się udało?

Komisja Europejska oceniła działanie dyrektywy w ewaluacji z 2022 r., a wnioski przywołała w uzasadnieniu projektu reformy. Wynika z nich, że INSPIRE znacząco rozwinęła wymianę danych przestrzennych od 2007 r. Najważniejszą wartością dodaną było to, że wymiana danych stała się normą. Do tego dochodzą struktury zarządzania, odblokowanie danych sektora publicznego, przejrzystość i kompetencje eksperckie w całej UE. W dokumencie towarzyszącym reformie Komisja pisze wprost, że dzięki INSPIRE administracja, firmy, naukowcy i obywatele mogą korzystać z informacji, które wcześniej nie były publicznie dostępne.

Z mojej perspektywy najważniejsza zmiana nie jest techniczna. To zmiana kultury pracy administracji. Kilkanaście lat temu dane były własnością wydziału, a dziś publikowanie ich w usłudze jest odruchem. Tysiące urzędników przeszło szkolenia z metadanych, usług OGC i GML. Ta wiedza jest kapitałem, który bardzo łatwo zmarnować.

Co nie wyszło?

Trzeba to jednak powiedzieć głośno: wdrożenie INSPIRE ma poważne słabości, a Komisja słusznie wskazuje część z nich (SWD(2025) 990):

• tylko ok. 42% zbiorów opisanych w metadanych INSPIRE jest faktycznie dostępnych do przeglądania i pobrania;
• dane przestrzenne to tylko 8,8% wszystkich danych udostępnianych na podstawie przepisów środowiskowych;
• według ewaluacji z 2022 r. interoperacyjność okazała się najdroższym elementem wdrożenia, a koszty w dużej mierze poniosły państwa członkowskie.

Problem leżał więc nie w idei, tylko w wykonaniu: w nadmiarze szczegółu, w raportowaniu dla samego raportowania i w usługach budowanych „pod zgodność” zamiast pod użytkownika.

A co z pieniędzmi?

W debatach o otwartych danych łatwo o wielkie liczby bez pokrycia, więc potrzebna jest tu uczciwość metodologiczna.

Nie istnieje wiarygodna, przyczynowa wycena korzyści całej dyrektywy INSPIRE dla gospodarki UE. Efektu INSPIRE nie da się łatwo oddzielić od cyfryzacji administracji, polityki otwartych danych i rozwoju GIS. Są natomiast dowody cząstkowe:

• Dania. Raport z 2010 r. oszacował bezpośrednie korzyści bezpłatnego udostępnienia danych adresowych w latach 2005–2009 na ok. 471 mln koron, czyli ok. 62 mln euro według przeliczenia z raportu. To efekt krajowej polityki otwartych danych, a nie pomiar skutków INSPIRE, ale dobrze pokazuje, ile mogą być warte otwarte dane referencyjne.
• Litwa. Według syntezy JRC z 2022 r. wdrożenie INSPIRE przyniosło oszczędności pracy administracji wycenione na ok. 1,2 mln euro oraz szacowane korzyści społeczno-ekonomiczne rzędu 0,9 mln euro w 2014 r. i średnio 1,8 mln euro rocznie w kolejnych latach. To wartości modelowane, a nie zmierzone przepływy pieniężne.
• Cała UE, potencjalnie. JRC oszacowało potencjalny wpływ poprawy interoperacyjności danych lokalizacyjnych w UE na 272–500 mld euro. Uwaga: to scenariuszowy model dla całej administracji, a nie wycena efektów INSPIRE. Pokazuje jednak, o jaką stawkę toczy się gra o interoperacyjność.

Wniosek: istnieją dowody korzyści konkretnych infrastruktur i usług, ale nie ma jednej liczby dla całej Unii. Polska statystyka pobrań z 2020 r. pokazuje coś, czego nie da się łatwo wycenić: ogromny popyt, który uwolniło usunięcie barier.

Co proponuje Bruksela w 2026 roku?

GreenData4All i omnibus

10 grudnia 2025 r. Komisja przedstawiła pakiet uproszczeń prawa środowiskowego, tzw. omnibus środowiskowy. Jednym z jego elementów jest projekt zmiany dyrektywy INSPIRE: COM(2025) 985, procedura 2025/0393(COD). To prawny komponent szerszej inicjatywy GreenData4All, która ma zmodernizować dostęp do danych środowiskowych.

Logika Komisji jest następująca. Od 2007 r. powstało dużo prawa horyzontalnego, czyli przepisów dotyczących wszystkich danych, nie tylko przestrzennych: dyrektywa o otwartych danych, rozporządzenie o HVD, akt w sprawie zarządzania danymi (Data Governance Act), akt o interoperacyjnej Europie (Interoperable Europe Act). Skoro tak, szczegółowe obowiązki INSPIRE się dublują i można je usunąć.

Co miałoby zniknąć?

Projekt Komisji usuwa lub wygasza:

• szczegółowe wymogi interoperacyjności (art. 7–10), a docelowo rozporządzenie 1089/2010 o harmonizacji danych;
• obowiązkowe usługi sieciowe (wyszukiwanie, przeglądanie, pobieranie, przekształcanie) i rozporządzenie 976/2009;
• przepis o wymianie danych między organami (art. 17), z argumentem, że wystarczy zasada „otwarte domyślnie”;
• szczegółowe zasady opłat i licencji (art. 14);
• obowiązek prowadzenia geoportalu INSPIRE przez Komisję: dostęp ma prowadzić przez ogólny portal data.europa.eu;
• monitoring i raportowanie (art. 21), które ma zastąpić raportowanie HVD. Komisja wskazuje, że 33 z 34 tematów INSPIRE odpowiada kategoriom HVD.

Zostają: zakres tematyczny, obowiązek metadanych i ogólna koordynacja.

Argumenty i liczby

Komisja szacuje roczne koszty wdrażania INSPIRE w UE na 4,97–48,93 mln euro. Sam rozrzut wiele mówi o jakości danych wejściowych. Redukcja obciążeń ma wynieść 24–64%, co daje ok. 12 mln euro oszczędności rocznie w skali całej Unii (SWD(2025) 990). Pełnej oceny skutków nie przeprowadzono, bo Komisja uznała zmiany za „ukierunkowane”. Dla porównania: w 2004 r. ocena skutków szacowała, że usunięcie samych problemów z dostępem do danych przestrzennych przy ocenach oddziaływania na środowisko dałoby oszczędności rzędu 50–95 mln euro rocznie.

Gwoli sprawiedliwości: część tej krytyki jest trafna. Przestarzałe profile techniczne, raportowanie, którego nikt nie czyta, usługi przekształcania, z których nikt nie korzysta, i schematy zbyt skomplikowane do wdrożenia to rzeczywiste problemy. Kierunek „mniej formalności, więcej API” jest słuszny. Spór dotyczy czego innego: czy razem z nadmiarem usuwamy też fundament.

Warto też zauważyć, że niezależnie od reformy Komisja już przenosi własne narzędzia. Od 1 lipca 2026 r. geoportal INSPIRE przechodzi do data.europa.eu, a rejestr INSPIRE do EU Vocabularies. To zmiana operacyjna, nie prawna: obowiązki państw nadal wynikają z obowiązującej dyrektywy.

Co mówili ludzie: konsultacje

GreenData4All 2025

Konsultacja publiczna trwała od 5 lutego do 30 kwietnia 2025 r. Wpłynęło 375 odpowiedzi, z czego 227 w części dotyczącej INSPIRE. To nie jest próba reprezentatywna, co Komisja sama zaznacza. Kilka wyników jest jednak wymownych:

• 334 z 375 respondentów uznało dostępność danych środowiskowych za „bardzo ważną”;
• najczęściej wskazywane bariery to rozproszenie danych między wieloma producentami (155 wskazań) i niezgodność formatów, struktur i standardów (147). To dokładnie te problemy, które INSPIRE miała rozwiązać i których nie rozwiąże sama otwarta licencja;
• 133 osoby zdecydowanie zgodziły się, że zbliżenie INSPIRE do dyrektywy o otwartych danych poszerzy dostęp do danych;
• według podsumowania Komisji wielu respondentów podkreślało, że ramy techniczne INSPIRE (metadane, zharmonizowane modele danych, reguły interoperacyjności) pozostają niezbędne. Zwracano też uwagę na potrzebę zachowania kontroli publicznej i uniknięcia uzależnienia od nieprzejrzystych prywatnych platform.

Druga runda i głos QGIS Polska

Komisja ponownie otworzyła konsultacje propozycji omnibusu do 7 maja 2026 r. Instytucją wiodącą po stronie polskiej było Ministerstwo Rozwoju i Technologii.

Ostatniego dnia złożyłem w imieniu Stowarzyszenia QGIS Polska stanowisko F33400259. Pozwolę sobie zacytować jego rdzeń w moim tłumaczeniu z angielskiego oryginału:

„W krajach takich jak Polska wiele publicznych zbiorów danych prawdopodobnie nigdy nie zostałoby otwartych bez europejskiego obowiązku prawnego, jasnych terminów, jednolitych wymagań i przepisów wykonawczych. Nie sprzeciwiam się modernizacji. […] Nie wolno jednak pod pretekstem uproszczenia usuwać fundamentów, które rzeczywiście działają. Usługi OGC, zwłaszcza WMS i WFS, są podstawą codziennej pracy tysięcy użytkowników GIS w Polsce. […] INSPIRE nie można postrzegać z perspektywy przestarzałych formalności, tylko jako infrastrukturę publiczną.”

Nie byliśmy w tym odosobnieni. Jarosław Sadowski przygotował dla Stowarzyszenia analizę komentarzy złożonych w tej konsultacji, które dotyczyły GIS i INSPIRE. Nie znalazł w nich ani jednego jednoznacznie anty-INSPIRE głosu. Krytyka dotyczyła zakresu, kosztów lub bezpieczeństwa, a dominowała postawa „modernizacja tak, demontaż nie”. Podobnie wypowiedział się Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny: poparł modernizację pod warunkiem zachowania spójnej, zharmonizowanej infrastruktury i nazwał te dane strategicznym zasobem publicznym.

Rada i Parlament korygują kurs

W procesie legislacyjnym UE projekt Komisji to dopiero punkt wyjścia. Ostateczny kształt ustalają współprawodawcy: Rada (państwa członkowskie) i Parlament Europejski. Tu sprawy przybrały ciekawy obrót.

Rada UE przyjęła 24 czerwca 2026 r. mandat negocjacyjny. Popiera uproszczenie, ale przywraca wiążące minimum:

• nowy art. 7: dane mają być udostępniane tak, by dało się je łączyć i używać transgranicznie, z obowiązkiem stosowania wspólnych układów odniesienia i identyfikatorów oraz dokumentowania kluczowej semantyki;
• obowiązkowe mechanizmy odkrywania metadanych, także do automatycznego zbierania (harvestingu);
• dostęp do danych przez mechanizmy odczytywalne maszynowo, np. API, z wizualizacją, pobieraniem częściowym i, gdy to właściwe, hurtowym;
• przywrócony obowiązek wymiany danych między organami na potrzeby zadań publicznych, z przejrzystymi i proporcjonalnymi warunkami;
• dłuższy okres na dostosowanie: 24 miesiące zamiast 12.

Parlament Europejski idzie w podobnym kierunku. Komisja ENVI przyjęła sprawozdanie 10 września 2026 r. stosunkiem głosów 58 za, 9 przeciw, 3 wstrzymujące się. Parlament przyjął stanowisko w pierwszym czytaniu 6 października 2026 r. (T10-0325/2026). Według analizy Biura Analiz Parlamentu eurodeputowani chcą zachować porównywalność, spójność i interoperacyjność danych, a także wymianę danych i usługi sieciowe w uproszczonej formie.

Stan prawny w pięciu punktach (13.10.2026)

• Obowiązuje dyrektywa 2007/2/WE i wszystkie jej akty wykonawcze.
• Projekt Komisji COM(2025) 985 jest w trakcie procedury.
• Rada ma mandat negocjacyjny, a Parlament przyjął stanowisko w pierwszym czytaniu. Obserwatorium Legislacyjne PE wskazuje, że procedura czeka na stanowisko Rady.
• Nie ma aktu końcowego, publikacji w Dzienniku Urzędowym ani terminu transpozycji.
• Żadnej polskiej usługi INSPIRE nie trzeba dziś wyłączać.

Mówiąc wprost: państwa członkowskie ponoszą koszty INSPIRE i miały z tego tytułu najwięcej powodów, by chcieć ją okroić. Mimo to same zatrzymały się przed demontażem. To chyba najmocniejszy argument, że fundamenty są potrzebne.

„Otwarte” to nie to samo co „interoperacyjne”

To sedno sporu, więc pokażę je na przykładzie.

Wyobraźmy sobie rzekę, która płynie z Polski na Litwę, i dwa urzędy, które publikują dane o sieci wodnej na otwartej licencji, bezpłatnie, w formacie odczytywalnym maszynowo. Z punktu widzenia dyrektywy o otwartych danych wszystko jest w porządku.

Teraz próbujemy te dane połączyć:

• polski zbiór jest w układzie PL-1992 (EPSG:2180), litewski w LKS-94 (EPSG:3346);
• w polskim zbiorze rzeka ma identyfikator z krajowego rejestru, w litewskim zupełnie inny, a nic ich ze sobą nie wiąże;
• każdy kraj klasyfikuje cieki według własnej typologii, więc atrybut „kategoria” w obu zbiorach oznacza coś innego;
• jeden urząd publikuje dane jako plik do pobrania, drugi przez własne, nieudokumentowane API.

Efekt? Rzeka kończy się na granicy. Każdy zbiór jest „otwarty”, ale razem są bezużyteczne bez tygodni ręcznej pracy. A takiej pracy nie da się zautomatyzować na skalę Europy.

INSPIRE rozwiązuje ten problem wspólnym układem ETRS89, wspólnymi listami kodów, identyfikatorami obiektów i modelem danych, w którym „ciek” znaczy to samo w Białymstoku i w Wilnie. Licencja mówi, czy wolno ci użyć danych. Interoperacyjność decyduje, czy w ogóle dasz radę to zrobić.

Dlatego mandat Rady, który wpisuje do dyrektywy minimum geosemantyczne (układy odniesienia, identyfikatory, dokumentację znaczenia), jest tak ważny. To właśnie ten fragment odróżnia infrastrukturę od stosu plików.

Dane jako infrastruktura suwerennego państwa

Teraz o tezie, która jest dla mnie najważniejsza.

Dane referencyjne to infrastruktura krytyczna

Nikt rozsądny nie powie, że sieć dróg krajowych to „obowiązek sprawozdawczy”, który można uprościć, rezygnując ze wspólnych standardów skrzyżowań. Tymczasem dane referencyjne pełnią w cyfrowym państwie dokładnie taką rolę jak drogi: granice, działki, budynki, adresy, sieć hydrograficzna, model terenu, ortofotomapa. Na nich opierają się planowanie przestrzenne, inwestycje energetyczne, zarządzanie kryzysowe, rolnictwo, ubezpieczenia i nauka.

Suwerenność to nie tylko serwer w Europie

O suwerenności cyfrowej mówi się dziś często, ale zwykle zbyt wąsko, jako o tym, gdzie stoi serwer. W przypadku danych przestrzennych suwerenność oznacza moim zdaniem co najmniej:

• kontrolę nad zbiorami referencyjnymi i ich identyfikatorami, czyli kto decyduje, czym jest „działka 123/4”;
• otwarte, wdrażalne standardy, które może zaimplementować każdy, a nie tylko jeden dostawca;
• możliwość zmiany dostawcy bez utraty danych, metadanych i ciągłości usług;
• zdolność do samodzielnego utrzymania usług krytycznych.

Najważniejsze jest to: gdy prawo przestaje wymagać wspólnych standardów, standardy nie znikają. Ustala je ten, kto ma największą platformę. Jeśli interoperacyjność zostanie zredukowana do „wytycznych i dobrych praktyk”, a jedynym wiążącym wymogiem będzie otwarta licencja, to standardem staną się de facto formaty i interfejsy największych globalnych dostawców. Respondenci konsultacji GreenData4All dobrze to wyczuli, gdy pisali o ryzyku uzależnienia od nieprzejrzystych prywatnych platform.

Otwarte standardy i otwarte oprogramowanie jako polisa

Tu spotykają się trzy otwartości, z którymi pracuję na co dzień, od katalogu RDOŚ po dzisiejsze analizy:

1. Otwarte dane: każdy może ich użyć.
2. Otwarte standardy (OGC, ISO): każdy może je zaimplementować, a dane nie są przywiązane do produktu. OGC jest organizacją globalną, a nie europejską, i to dobrze. Suwerenność nie polega na izolacji, tylko na wymienności.
3. Otwarte oprogramowanie (QGIS, GeoServer, GDAL, PostGIS): państwo może samo uruchomić, utrzymać i rozwijać narzędzia, bez zgody i licencji jednego dostawcy.

Unia zaczyna myśleć podobnie. 3 czerwca 2026 r. Komisja przedstawiła pakiet suwerenności technologicznej. W jego skład wchodzi m.in. projekt aktu o rozwoju chmury i AI (Cloud and AI Development Act) oraz unijna strategia open source. Projekt aktu zachęca sektor publiczny do korzystania z otwartych standardów i komponentów open source, przewiduje unijny katalog oprogramowania open source na portalu Interoperable Europe i wspomina o geoprzestrzennej sztucznej inteligencji opartej na danych Copernicus. Stowarzyszenie QGIS Polska wzięło udział w poprzedzających go konsultacjach European Open Digital Ecosystems.

Paradoks polega na tym, że w projekcie aktu o chmurze i AI nie ma ani słowa o INSPIRE. Unia buduje strategię suwerenności technologicznej, a równocześnie jeden z jej projektów legislacyjnych osłabiałby wiążące standardy w kluczowej warstwie danych. Mandat Rady i stanowisko Parlamentu ten paradoks w dużej mierze usuwają.

Uczciwy kontrapunkt

Otwartość nie jest absolutem. Organizacje sektora wodnego słusznie przypominały w konsultacjach, że dane o infrastrukturze krytycznej (sieciach, ujęciach, stacjach) wymagają ochrony. Przez ponad dekadę projektowałem systemy GIS dla przedsiębiorstw wodociągowych i dobrze to rozumiem. Suwerenne państwo musi umieć dane otwierać, ale też świadomie je chronić. Jedno i drugie wymaga zresztą tego samego: wiedzy o tym, co się ma, czyli metadanych, oraz kontroli nad infrastrukturą.

Co to oznacza dla Polski?

Najpierw rzeczy pewne:

• Dziś nic się nie zmienia. Polska nadal musi wdrażać obowiązującą dyrektywę. Geoportal, usługi WMS i WFS, katalogi i metadane działają i nie ma podstaw prawnych, by je wyłączać.
• Inwestycje w INSPIRE nie są stracone. Metadane, katalogi, schematy, słowniki, endpointy usług i przede wszystkim wyszkoleni ludzie przydadzą się w każdym scenariuszu.
• Termin transpozycji jest nieznany. Różnica między 12 a 24 miesiącami będzie miała znaczenie zwłaszcza dla samorządów.

Dalsze losy zależą od tego, czyje stanowisko przeważy w negocjacjach:

Scenariusz bliższy Komisji: mniej raportowania i mniej specyficznych profili technicznych, ale też ryzyko, że bez wiążącego minimum każda instytucja zacznie publikować dane „po swojemu”. Największe ryzyko dotyczy samorządów: uproszczenie formalne nie da im ani narzędzi, ani wiedzy, ani pieniędzy na utrzymanie jakości.

Scenariusz bliższy Radzie i Parlamentowi: obowiązki pozostają, ale stają się nowocześniejsze i neutralne technologicznie. Metadane muszą wskazywać API, formaty i możliwość pobrania hurtowego. Dane muszą dać się łączyć transgranicznie. Wymiana między urzędami jest chroniona prawem. To wymaga dalszego utrzymywania kompetencji, ale chroni to, co zbudowaliśmy.

Szkoda, że brakuje publicznego stanowiska Polski wobec projektu i krajowego zestawienia uwag. Przy reformie infrastruktury, z której korzysta każdy geodeta, planista i analityk w kraju, to luka w przejrzystości.

Czego potrzebujemy?

Nie piszę tego tekstu, żeby bronić status quo. INSPIRE w obecnym kształcie jest przeregulowana, a to, że tylko 42% opisanych zbiorów jest faktycznie dostępnych, to porażka, a nie sukces. Proponuję modernizację, która nie wylewa dziecka z kąpielą:

1. Utrzymać rdzeń. Metadane, wspólne układy odniesienia, trwałe identyfikatory obiektów i minimum semantyki to fundament, bez którego nie ma infrastruktury.
2. Modernizować technikę ewolucyjnie. OGC API obok WMS i WFS, a nie zamiast nich z dnia na dzień. Do tego mapa migracji, okres przejściowy i kompatybilność wstecz dla tysięcy działających narzędzi.
3. Upraszczać tam, gdzie nic nie działa. Wycofać nieużywane usługi (np. przekształcania), raportowanie dla raportowania i nadmiarowe pola metadanych.
4. Chronić wymianę między urzędami. Otwarte dane to nie to samo co sprawny dostęp administracji do danych innej administracji, zwłaszcza tych, które nie mogą być w pełni publiczne.
5. Mierzyć użycie, a nie zgodność. Zamiast liczyć, ile usług formalnie istnieje, sprawdzać, czy ktoś z nich korzysta, jak szybko działają i jak aktualne są dane.
6. Inwestować w ludzi i otwarte narzędzia. Finansowanie szkoleń, wsparcie samorządów, preferencja dla otwartych standardów i oprogramowania w zamówieniach publicznych.
7. Zabrać głos. Negocjacje trwają, a potem przyjdzie krajowa transpozycja. Środowisko geoinformacyjne w Polsce jest duże, kompetentne i zorganizowane, a jego głos powinien być słyszalny.

Zamiast zakończenia

Kiedy w 2013 r. uruchamialiśmy w RDOŚ Katalog Otwartych Danych, mieliśmy poczucie, że robimy coś nowego. Nie wiedziałem jeszcze, że kiedyś będę zawodowo zależał od tego, czy setki podobnych katalogów i usług w całym kraju będą działać, mówić tym samym językiem i pozwalać się łączyć. Sam katalog nie przetrwał. Zarzucono go, gdy resort środowiska zmienił podejście do udostępniania zbiorów w modelu otwartych danych, a serwer pod adresem sdi.gdos.gov.pl/podlaskie już nie odpowiada. Przetrwało jednak to, co najważniejsze: dane i nawyk ich publikowania. Formy ochrony przyrody, które wtedy udostępnialiśmy dla jednego województwa, są dziś dostępne dla całego kraju w Centralnym Rejestrze Form Ochrony Przyrody, a ja korzystam z nich w każdej analizie. Pojedynczy portal można wyłączyć. Infrastruktura zbudowana na wspólnych standardach przetrwa jego zamknięcie.

INSPIRE nigdy nie była idealna. Była za ciężka, za wolna, za bardzo formalna. Zrobiła jednak coś, czego nie zrobiłaby sama dobra wola urzędników: zmusiła państwa do potraktowania danych przestrzennych jak infrastruktury. Wspólnej, opisanej, dostępnej i połączonej.

Na koniec jeszcze jedno przemyślenie:

Infrastrukturę się modernizuje: wymienia się nawierzchnię, poszerza pasy, dodaje nowe zjazdy. Nie rozbiera się jednak mostów tylko dlatego, że ich konserwacja kosztuje.